Основные этапы становления юридической службы в МВД России

Становление и развитие юридической службы в Министерстве внутренних дел Российской империи относится к концу XVIII в. 8 апреля 1782 г. императрицей Екатериной II был утвержден «Устав Благочиния или Полицейский», в котором были определены основные направления деятельности полиции по правовому просвещению, участию в судебных делах, проведению правовой экспертизы определенных правовых актов.

Уставом Благочиния были определены ряд положений. В частности, была разъяснена невозможность применения закона до тех пор, пока он не станет обнародован, а его положения не будут доведены до круга заинтересованных лиц.

Кроме этого, «устанавливалась обязанность оборудования столбов для прикрепления объявления в каждом квартале – своеобразная предпосылка создания стенда или уголка правовых знаний с целью распространения и разъяснения правовых норм в каждом подразделении внутренних дел.

Все утвержденные акты учитывались по дате и исполнителю, что схоже с должностью юрисконсультов по систематизации нормативного материала. В отношении принятых актов требовалось заключение уполномоченного служащего, так называемая ныне правовая экспертиза.

С этой даты все изменения законодательства, а также последующие реформирования органов внутренних дел не происходили без участия в этом юридической службы.

После того как указом Екатерины II было разрешено заводить частные типографии, издавать книги, журналы на Управу Благочиния был возложен контроль за тем, чтобы содержание печатной продукции соответствовало законам Российской империи.

В первые годы правления императора Николая I обнаружилась нехватка специалистов с юридическим образованием. В связи с этим императорским указом было создано Императорское училище правоведения, в стенах которого осуществлялась подготовка квалифицированных юристов.

Императорское училище правоведения было привилегированным, приравненным в «правах и преимуществах» к Царскосельскому лицею. Его выпускники, в зависимости от успехов и поведения, получали чин 9–10 классов. Окончившие курс с отличием определялись на службу в министерства и Правительствующий Сенат, не имея права выйти в отставку, не прослужив шести лет после выпуска из училища.

В училище принимались только дети потомственного дворянства или «военных чинов» – не ниже полковника, а гражданских – не ниже чиновников пятого класса. Срок обучения составлял шесть лет. Ежегодно оканчивали училище около 150 чел., что больше, чем на юридическом факультете Московского и Петербургского университетов.

Помимо общеобразовательных предметов, изучались дисциплины, «которые потребны по гражданской службе и по части судебной»: энциклопедия правоведения, история правоведения, российское законоведение, римское законоведение, практическое судопроизводство. Большое внимание уделялось и практическим занятиям.

Выпускниками Училища правоведения были многие министры юстиции, внутренних дел, а также другие государственные деятели и ученые России, такие как: Д. Н. Набоков, И. Л. Горемыкин, А. Г. Булыгин, К. П. Победоносцев, М. И. Зарудный.

В годы своего правления Николай I поставил задачу провести систематизацию и кодификацию российского законодательства.

Для решения этой задачи он создал специальное II отделение своей личной так называемой Его императорского Величества канцелярии. Министерство внутренних дел получило указание содействовать работе этого отделения. Создание Полного собрания законов, а затем и Свода законов Российской империи Николай I считал главнейшей задачей своего царствования.

В 1803 г. была введена первая должность юрисконсульта в Министерстве внутренних дел. Далее аналогичные должности стали вводиться в остальные министерства и ведомства Российской империи.

С целью регулирования и контроля происходивших в государстве и обществе процессов в аппарате Министерства внутренних дел указом императора Александра II от 20 июня 1865 г. по представлению министра внутренних дел П. А. Валуева была создана юридическая служба.

Так, на 3 отделение Департамента общих дел министерства были возложены обязанности рассмотрения проектов и предложений перед внесением их в Совет министра внутренних дел, а также проведение заключений по проектам нормативных правовых актов.

Кроме вышеперечисленных функций, 3 отделение Департамента отвечало и за ряд других направлений деятельности Министерства внутренних дел, но именно правовая работа и подготовка нормативных актов – основная функция данного структурного подразделения ведомства.

Важным являлось и то, что все остальные подразделения министерства должны были согласовывать свои проекты с заключениями 3 отделения Департамента общих дел.

Рассматривая историю становления юридической службы, остановимся на основных этапах ее формирования.

Именно в начале XIX в. остро встал вопрос о недостатке качественной подготовки полицейских чинов. В 1866 г. по инициативе министра внутренних дел, статс-секретаря П. А. Валуева, впервые было составлено и отправлено государственному секретарю представление «Об учреждении юрисконсультской части при министерстве внутренних дел», в котором отмечалось, что в ряде ведомств Российской империи «уже давно признано иметь при центральных управлениях должностное лицо специально знакомое по своим юридическим познаниям и практике с судебной частью и с этой собственно целью, еще гораздо ранее предстоящей у нас судебной реформы учреждены были особые юрисконсульты при министерствах: Императорского двора, Военном, Морском, при Обер-прокуроре Священного синода и Государственном банке».

В особом комитете при Министерстве императорского Двора обсуждался вопрос о целесообразности создания новых органов, которые входили бы в состав административных управлений для взаимодействия с судебной властью.

В частности, планировалось упорядочить сложную переписку с Министерством юстиции Российской империи по предметам, касающимся отделения судебной части от администрации, а также по поводу содействия в создании новых судебных установлений, снабжения административно-полицейских мест надлежащими инструкциями. По представлению министра внутренних дел П. А. Валуева в аппарате Министерства внутренних дел была образована юридическая служба.

Связано это было с судебной реформой 1864 г., в ходе которой был создан независимый суд, адвокатура. Судебные заседания стали гласными и открытыми. Кроме того, для средств массовой информации была отменена предварительная цензура, она потеряла возможность критиковать деятельность полицейских учреждений и чинов. Все это увеличивало ответственность полиции за соблюдением законности в своей деятельности.

П. А. Валуев полагал, что необходимо безотлагательно учредить при министерствах юрисконсульта как специалиста в законодательных делах и «посредствующего органа между администрацией министерства и судебной властью». На юрисконсульта планировалось возложить обязанности знания судебных установлений по делам, «сопряженным с интересами Министерства внутренних дел Российской империи, на порядке, судебными уставами указанном, и исполнении всех особых приказаний министра».

Должности юрисконсульта и его помощника могли замещаться из числа лиц, имеющих аттестаты университетов или других высших учебных заведений об окончании курса юридических наук. При этом отмечалось, что в непосредственное распоряжение юрисконсульта могут назначаться чиновники, которые состоят при Министерстве внутренних дел для исполнения распоряжений министра.

Кроме этого, к представлению министра внутренних дел прилагался Проект штата учреждения юрисконсульта.

В частности, «по нему на содержание юрисконсульта и его помощника, секретаря, в том числе на канцелярские потребности, выделялось 11 000 руб.

Таким образом, в аппарате Министерства внутренних дел Российской империи была создана юридическая служба.

В 1880 г. в структуре Департамента полиции Министерства внутренних дел было образовано самостоятельное юридическое подразделение – законодательное производство, в полномочия которого входили разработка ведомственных циркуляров, инструкций, а также составление юридических заключений и обеспечение правового консультирования министра внутренних дел.

Создание законодательного производства Департамента полиции было частью существенной реформы Министерства внутренних дел, полицейской системы российского государства.

Также в ведение министерства перешел Отдельный корпус жандармов, чины которого проводили дознание по политическим делам.

Следует отметить, что при зачислении в Корпус жандармов особое внимание уделялось образованию кандидата.

Среди офицеров жандармского корпуса было много выпускников одного из лучших учебных заведений страны – Военно-юридической академии.

Объем деятельности законодательного производства Департамента полиции значительно возрос после издания 17 октября 1905 г. Манифеста Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка».

В нем гарантировались политические права и свободы, в том числе свобода слова, собрания, митингов, шествий, демонстраций.

Особенно остро встал вопрос о соблюдении законности в период проведения выборов в новый орган законодательной власти – Государственную Думу.

Депутаты Государственной Думы имели возможность публично критиковать полицию за нарушения законности, обращаться по этому поводу к министру внутренних дел.

Руководством Министерства внутренних дел введена должность юрисконсульта во все отделения Департамента полиции. Было увеличено число юристов в канцелярии Министра внутренних дел, где готовились отчеты на запросы депутатов Государственной Думы.

После свержения монархии в марте 1917 г. образованное в основном из представителей партии конституционных демократов Временное правительство провело существенную реорганизацию Министерства внутренних дел.

Департамент полиции был упразднен, Отдельный корпус жандармов ликвидирован.

Было создано «Временное управление по делам общественной полиции и по делам личной и имущественной безопасности граждан» переименованное вскоре в Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и общественной безопасности граждан.

В составе Главного управления по делам милиции и по обеспечению личной и общественной безопасности граждан не было специализированного правового подразделения. МВД Временного правительства считало своей основной задачей передачу милиции, как органа охраны правопорядка, в ведение органов местного самоуправления и городских управ.

Помимо органов местного самоуправления, на местах стали создаваться советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, присваивающих себе властные полномочия, в том числе и по руководству милицией.

В этих условиях деятельность специализированного правового подразделения в составе МВД не имела практического значения. Сыскная полиция была передана в состав Министерства юстиции, что рассматривалось как мера, обеспечивавшая законность ее деятельности.

Далее в январе 1919 г. в аппарате НКВД РСФСР был образован самостоятельный юридический отдел, сотрудники которого осуществляли подготовку и согласование законодательных предложений наркомата, а также осуществляли общий правовой надзор и вели консультирование.

Во время деятельности юрисконсульской части был разработан и утвержден Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской милиции, в котором были нормативно закреплены вопросы дисциплины сотрудников милиции, а также меры поощрения и применяемые к ним дисциплинарные взыскания.

В августе 1919 г. юридический отдел структурно вошел в секретариат НКВД РСФСР, а уже в 1922 г. было создано консультативное бюро при коллегии НКВД РСФСР, которое занималось юридическим контролем за нормативной правовой деятельностью всех подразделений аппарата НКВД РСФСР, консультированием его сотрудников по всем вопросам законодательства.

Следует отметить, что для того, чтобы нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность подразделений рабоче-крестьянской милиции соответствовали текущему законодательству, они принимались совместно с НКВД РСФСР и Наркоматом юстиции.

Юридическая часть МВД СССР находилась в непосредственном подчинении министра и должна была давать заключения по представляемым ему и его заместителям основным руководящим документам, а также осуществлять общее наблюдение за законностью.

Именно в этот период возрастает роль правового урегулирования отношений в обществе, резко увеличивается объем работы юристов-консультантов, укрепляется статус юридических служб.

В советский период юридические подразделения регулярно присутствовали в составе центральных аппаратов органов управления милицией, отдельных учреждений внутренних дел.

В 1955 г. в созданном МВД РСФСР также образуется самостоятельное правовое подразделение, роль которого возросла после того как в 1960 г. было упразднено общесоюзное Министерство внутренних дел.

Большую роль правовое подразделение МВД РСФСР сыграло в создании нормативно-правовой базы для образования добровольных народных дружин по охране общественного порядка, определения их прав и обязанностей.

В 1966 г. восстанавливается общесоюзная система органов внутренних дел в виде Министерства охраны общественного порядка СССР (далее – МООП СССР). В его составе действует самостоятельная юридическая служба. В 1968 г. МООП СССР получило прежнее название МВД СССР.

В тот период времени перед юрисконсультами ставились задачи по укреплению социалистической законности, борьбе с бесхозяйственностью, улучшению экономической работы, разработке правовых средств сохранности социалистической собственности, обеспечению эффективности договорной работы и пропаганде современного актуального законодательства».

В 1989 г., в соответствии с Постановлением Совета министров СССР от 25 января 1989 г. № 86-28, приказом МВД СССР от 27 марта 1989 г. № 064 был создан Отдел правового обеспечения деятельности органов внутренних дел МВД СССР. Отдел стал самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД СССР.

В июле 1990 г. Отдел правового обеспечения деятельности органов внутренних дел был преобразован в Управление правового обеспечения деятельности органов внутренних дел МВД СССР, а приказом МВД России от 29 января 1992 г. № 19 в структуре Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – Министерство или МВД России) было образовано Управление правового обеспечения МВД России.