Финансовые правоотношения в области публичного кредита

Отношения, возникающие в области публичного (государственного и муниципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отраслей права, в том числе конституционного, гражданского, административного и др. Финансовые отношения в указанной сфере складываются по поводу формирования, функционирования и погашения публичного (государственного и муниципального) внутреннего долга.

Отношения в сфере публичного внешнего долга формируются на государственном уровне и регулируются в основном международным правом, а также гл. 15 БК РФ. Все перечисленные отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Их объектом выступают соответствующие финансовые ресурсы.

Указанные признаки характерны и для муниципального кредита (за исключением, как правило, целевого характера муниципальных займов). Приведенные сущностные черты госкредита позволяют отличать его от банковского кредита, а возникающие в этой сфере финансовые правоотношения — от гражданских.

В сфере публичного государственного кредита складываются правоотношения между Правительством РФ и банковскими организациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставления кредитов, правоотношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов РФ.

Названные правоотношения складываются в связи с образованием, распределением и использованием публичных финансовых ресурсов государства и носят имущественный (денежный) характер, что является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В сфере публичного (муниципального) кредита соответствующие правоотношения складываются по поводу финансовых ресурсов муниципального образования.
В правоотношениях по государственному кредиту (долгу), как и в других финансовых правоотношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотношений.

Участниками правоотношений по государственному внутреннему долгу РФ являются, с одной стороны, государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему, с другой — юридические и физические лица (кредиторы). Субъектами правоотношений по государственному внешнему долгу РФ являются иностранные государства, международные организации и иные субъекты международного права.

В правоотношениях по государственному внутреннему кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а по муниципальному кредиту — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Участниками правоотношений в сфере внешнего долга до 1 января 2008 г. субъекты РФ выступали лишь в случаях заключения соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет, участие же муниципальных образований в указанных отношениях законом не предусмотрено. В соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 26.04 2007 № 63-ФЗ, полномочия субъектов РФ в сфере внешних долговых обязательств расширились.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по публичному (как государственному, так и муниципальному) кредиту закреплено Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15). За представительными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; устанавливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга.

Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет управление государственным долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год. Субъектами отношений на соответствующем уровне являются органы власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В этих правоотношениях участвуют также Банк России, Минфин России. ЦБ РФ совместно с Правительством РФ представляет предложения по госкредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Банк России также возложена функция по обслуживанию госдолга РФ, по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. В соответствии с БК РФ (ст. 119) Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Данная функция должна осуществляться им безвозмездно. Функции генерального агента, заключающиеся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам РФ, в соответствии с БК РФ могут осуществляться на платной основе (из средств федерального бюджета) также другим специализированным финансовым институтом. Последний в этом случае будет самостоятельным участником правоотношений по госкредиту.

В сфере внешнего долга Минфин России в установленном порядке осуществляет ведение переговоров и подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба.

Все правоотношения в области публичного государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), оно в одностороннем порядке устанавливает их условия: срок, платность, виды, основания их изменения и прекращения. В отличие от гражданско-правового договора присоединения, где сторона не вправе изменять условия договора, государство в рассматриваемых отношениях обладает правом на реструктуризацию долга, т.е. правом замены условий обслуживания и погашения долговых обязательств (ст. 105 БК РФ).

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа. В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъекты здесь неравноправны, так как основным методом регулирования правоотношений по публичному госкредиту является метод государственно-властны велений и государству принадлежит функция управления госдолгом. Временные рамки действия правоотношений в этой сфере также в одностороннем порядке устанавливаются государством-должником.

Аналогичные отношения устанавливаются на уровне субъекта РФ и на уровне муниципальных образований. Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образованиями возникают правоотношения по поводу регистрации своих заимствований (ст. 120 БК РФ), регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, по поводу внесения указанных данных в государственную долговую книгу РФ.

При этом порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам указанных ценных бумаг, регулируется приказом Минфина России от 21.01.1999 № 2н «О Порядке формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг».